严琦：制定无家可归未成年人救助法的提案

全国政协委员共青团、青联界别组 严琦

未成年人是祖国的未来，民族的希望。未成年人的生存、发展、受保护和参与权力的保障，是社会可持续发展的重要组成部分，关系到千家万户的安宁幸福，关系到社会的和谐稳定，关系到国家兴衰，民族复兴。美国著名学者约翰·罗尔斯在其著作《正义论》中说过：“当一个社会能注意到这些最底层、最卑微的人时，并且给他们一定的保障，权利被改善时，整个社会的公平就会被提升。”

流浪儿童是弱势群体中的弱者，社会底层的底层，据《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》中披露：“在目前我国流浪未成年人数量在100-150万人左右”。这些流浪儿童是未成年人中最急需帮扶的群体。他们远离父母的关怀，失去学习深造的机会，很多孩子因为家庭原因浪迹于大街小巷。更有甚者，一些不法分子采取诱骗、胁迫、暴力等方式，强迫未成年人上街乞讨牟利，而残害、虐待流浪未成年人的违法犯罪行为也屡见报端。

关注和保障流浪儿童的基本权益，使他们有基本的生存权、发展权，受保护权，是全社会的共同责任，也是贯彻落实十八大、十八届三中全会精神的具体体现。历年来，党和政府高度关怀流浪儿童的健康成长。2011年国务院办公厅专门颁布了《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，当年两会前夕，时任总理温家宝在与网民互动时动情地说，“不管什么原因，我们都不能让流浪儿童生活没有着落”，表达了对流浪乞讨儿童的深切关怀，传递出党和政府解决儿童流浪乞讨这一社会难题的坚定决心。

然而，流浪儿童的形成，有其深刻的社会、经济和家庭原因，要想得到彻底整治，绝非靠一两次声势浩大的专项运动就能毕其功于一役的，必须有赖于扎扎实实的法律体系完善和全社会齐抓共管的体制机制建立。

现有对流浪儿童的保护，没有专门的法律规定，散见于《宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以及《〈城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法〉实施细则》中。这些法律没有专门针对流浪儿童这一特殊群体，如《未成年人保护法》更多的是一种法律原则和法律精神的道德化宣示，没有惩罚性措施，操作性很差，司法实践中很少运用。同时这些法律中主要存在三个方面的严重缺陷，导致对流浪儿童的保护不力：一是监护制度的缺席，是引发流浪儿童大量出现的直接诱因，也是儿童反复流浪，回归安置难的主要原因；二是法律援助制度不完善，存在受案范围过窄，流浪儿童没有法律援助申请人而无法享受；三是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》对流浪儿童的保护规定很少，且“救助自愿”和“临时性救助”等基本原则根本不适用于流浪儿童。

为此，吁请国家尽快制定出台《无家可归未成年人救助法》，具体建议如下：

1、建立一个如美国儿童与家庭局之类的保护儿童的强有力的综合执法机构，明确执法主体。

2、重视目前法律规定中对监护人的监护事务和监护责任规定得抽象且不够周全的问题，尽快完善监护人制度。一是废除在没有合适的自然人作监护人的情况下，由单位、村委会、居委会或民政部门充当监护人这一不合时宜，形同虚设的规定，建立公职监护人制度。二是完善委托监护制度。三是建立对监护人监督的制度，完善监护人的法律责任。监护能力不够的或履职不尽责的，应当给予处罚，甚至剥夺监护人资格，改由公职监护人监护。

3、将流浪儿童遭受虐待、遗弃、体罚、被犯罪人殴打、控制沦为犯罪工具等案件纳入法律援助范围，由儿童综合执法机构以法定代理人身份提出申请。

4、明确提出政府向社区居委会、村委会、公益组织购买公共服务，由其对儿童监护状况进行监督和干预，对流浪儿童开展行为辅导和社区矫治，解决其教育和生活问题，开展技能培训，从源头上解决流浪儿童的安置回归问题。